Le Due sessioni del 2025: La Cina tra rischi e opportunità 

Le sessioni annuali dell’Assemblea nazionale del popolo (Anp) e della Conferenza politica consultiva del popolo cinese (Cpcpc) – definite comunemente “Due sessioni” – si sono tenute anche nel 2025 nel mese di marzo (5-11 la prima, 4-10 la seconda). I loro lavori e in particolare quelli dell’Anp – l’organo supremo del potere statale, come recita la Costituzione cinese – sono stati seguiti con particolare attenzione per diverse ragioni. Innanzitutto, il 2025 è l’anno di conclusione dell’attuale piano quinquennale (“Piano per lo sviluppo economico e sociale 2021-2025”), e quindi momento particolarmente importante e delicato per un bilancio di massima, prima dell’avvio del prossimo piano 2026-2030. In secondo luogo, questa sessione è la prima dopo il fondamentale terzo plenum del Comitato centrale (Cc) del Partito comunista cinese (Pcc) dello scorso luglio: è quindi la prima importante occasione per una valutazione della realizzazione concreta degli obiettivi politici principali definiti dal plenum. Infine, il panorama internazionale sempre più preoccupante e in continua trasformazione conferisce ulteriore rilievo alle Due sessioni, in particolare con la recente ascesa di Donald Trump alla presidenza degli Stati Uniti (Usa).  

In questo capitolo si presentano i temi e le questioni principali affrontate nel corso dei lavori dell’Anp. Per quanto concerne i lavori della Cpcpc, si sottolinea il carattere consultivo di tale organismo, il cui Comitato nazionale è espressione di una ampia varietà di esperienze politiche, sociali e culturali: partiti politici “minori” (oltre al Pcc), organizzazioni sociali, gruppi etnici, compatrioti di Hong Kong, Macao e Taiwan, singole personalità ma soprattutto esperti, professionisti e dirigenti d’azienda, rimandando per approfondimenti ad alcune letture selettive.¹ 

Il quattordicesimo Piano quinquennale e le sfide ed opportunità del 2025: uno sguardo generale 

È innanzitutto importante ricordare come il piano 2021-2025 mettesse al centro una serie di obiettivi che miravano ad invertire la passata enfasi fortemente quantitativa sulla crescita economica. Il piano ha infatti posto al centro gli obiettivi della sostenibilità della crescita e del miglioramento della qualità della vita. Più in generale, tale piano ha rappresentato e rappresenta un passaggio chiave verso l’obiettivo, fissato per il 2035, di quel percorso di sviluppo che è stato definito dalle autorità cinesi come “un nuovo viaggio verso il secondo obiettivo del centenario di costruire una moderna società socialista sotto tutti gli aspetti”.² Il riferimento è al più ampio obiettivo , da raggiungere entro il centenario della fondazione della Rpc che cadrà nel 2049, di costruire per l’appunto una moderna società socialista sotto tutti gli aspetti: ambizione da realizzare attraverso due tappe intermedie nel 2021 (centenario della fondazione del Pcc) e nel 2035. 

Il Rapporto sul lavoro del governo presentato all’Anp come ogni anno dal premier, Li Qiang, è articolato in 3 punti: una panoramica sul lavoro svolto nel 2024; una serie di indicazioni ed esigenze inerenti allo sviluppo economico-sociale per il 2025; e i compiti principali per l’anno in corso. ³ Nel suo intervento, Li Qiang ha innanzitutto posto l’accento sull’esigenza di combinare “mantenimento della stabilità e conquista di progressi” continuando lungo il percorso tracciato verso una crescita di alta qualità. In tale ambito, l’attenzione dovrà essere rivolta in particolar modo a stimolare la domanda interna, integrare innovazione industriale e tecnologica, e gestire con attenzione i rischi principali e gli shock esterni, preparando in tal modo solide basi per il prossimo piano quinquennale.  Tra le priorità evidenziate, figurano: una politica fiscale più proattiva che includa un rafforzamento della disciplina fiscale accompagnata dall’eliminazione di spese “inutili”; una politica monetaria “moderatamente accomodante” che punti ad abbassare i costi finanziari, accrescere la disponibilità di servizi finanziari e contribuire ad un contesto economico più dinamico ma anche più stabile; e una maggiore “sincronizzazione politica” che intrecci positivamente strategie fiscali, monetarie, industriali, commerciali, ambientali e occupazionali, con l’obiettivo di venire incontro e dare forma alle aspettative del mercato. 

Per l’anno in corso, la leadership cinese ha fissato alcuni traguardi essenziali da raggiungere: una crescita del Pil attorno al 5%, un tasso di disoccupazione urbana a circa il 5,5% e la creazione di oltre 12 milioni di nuovi posti di lavoro nelle aree urbane. Al centro dell’agenda politica per l’anno in corso sono stati individuati 10 obiettivi generali. Si tratta di una lista di esigenze molto generiche, tra cui spicca come prioritaria la necessità di stimolare i consumi ed espandere la domanda interna in modo che quest’ultima diventi “il fattore determinante della crescita economica”.  

Pur non nascondendo un cauto ottimismo, il premier cinese non ha mancato di mettere in guardia dal fatto che “i compiti relativi allo sviluppo economico e sociale di quest’anno sono molto pesanti”. Sul fronte interno la sfida principale è quella di una ripresa ancora fragile su cui pesano problemi come la crescita dei redditi, l’occupazione, le carenze nei pubblici servizi, e le tensioni finanziarie a livello dei governi locali. Sul fronte internazionale, le difficoltà derivano da fattori quali il rallentamento dell’economia globale, il crescente unilateralismo e protezionismo, e la “guerra dei dazi”. 

Per quanto riguarda gli investimenti esteri, nel Rapporto si conferma il rinnovato impegno a rendere sempre più la Cina un “robusto centro finanziario globale”. Particolare attenzione viene riservata ai settori della tecnologia, salute e educazione al fine di creare un contesto attraente per le imprese straniere. Di fronte alle crescenti sfide poste dall’impatto dei dazi statunitensi, il governo ha sottolineato la necessità di mettere in campo tutte le misure per facilitare sempre più la partecipazione straniera, soprattutto nelle catene di approvvigionamento in campo industriale della Cina – considerate elemento vitale ai fini della stabilità sia a breve che a lungo termine del paese.  

A tal fine, il governo ha individuato alcuni strumenti importanti: le Free trade zones e Free trade ports, ad oggi salite a 21 dopo la loro introduzione nel 2013, e l’espansione delle partnership internazionali. La stessa programmazione dell’attività legislativa per il 2025 vede al centro – come sottolineato da Zhao Leji, presidente del Comitato permanente dell’Anp⁴ – l’approvazione o modifica di una serie di leggi e regolamenti direttamente o indirettamente collegate con l’esigenza di agevolare, stimolare e fornire maggiori garanzie all’attività dell’economia privata e degli imprenditori stranieri. Tra queste, la Law of the People’s republic of China on promoting the private economy, approvata in via definitiva il 30 aprile nel corso dei lavori del Comitato permanente dell’Anp, che mira a fornire forti garanzie e stimoli al settore dell’economia privata. Inoltre, sono previsti emendamenti e modifiche ad una serie di leggi collegate alle relazioni economiche con l’estero e che dovrebbero facilitare l’azione delle compagnie straniere (la Maritime law, la Foreign trade law e la Arbitration law). Infine, è stato annunciato l’aggiornamento della China cybersecurity law, approvata nel 2017 ma che necessita di adeguamenti ed aggiornamenti alla luce dei cambiamenti intervenuti sia per quanto riguarda le esigenze di sicurezza interna ed internazionale, sia per quanto riguarda la sovrapposizione normativa con altre leggi e regolamenti approvate successivamente quali la Data security law e la Personal information protection law.   

Oltre alla presentazione del Rapporto sul lavoro del governo, i deputati cinesi sono stati impegnati durante le sessioni di marzo nella discussione e approvazione di importanti documenti, tra cui: il rapporto sullo schema del Piano per lo sviluppo economico e sociale 2025; il rapporto sullo schema di bilancio per il governo centrale e i governi locali; il rapporto sul lavoro del Comitato permanente dell’Anp, della Corte suprema del popolo e della Procura suprema del popolo.⁵ A quanto risulta e in linea con le attese, il Rapporto di Li Qiang e gli altri rapporti sono stati approvati unanimemente dagli oltre 2800 deputati convenuti a Pechino.  

Le priorità della Cina: economia, innovazione tecnologica, spesa sociale  

Oltre alle questioni di politica economica legate al Piano quinquennale e al suo completamento nell’anno in corso, al centro dei lavori della sessione annuale dell’Anp e delle decisioni adottate sono stati una serie di questioni rilevanti, tra cui l’innovazione tecnologica e gli investimenti nel campo dell’educazione e del welfare.⁶ Per quanto riguarda l’innovazione tecnologica, lo schema di bilancio per il 2025 prevede una serie di misure specifiche sul piano degli investimenti. Tra le principali iniziative figurano: promozione di uno sviluppo di alta qualità in aree chiave del settore manifatturiero; potenziamento e aggiornamenti nel settore delle attrezzature e apparecchiature; sostegno alla creazione di fondi di garanzia contro i rischi d’investimento, per attrarre maggiori capitali privati nei settori tecnologici; fondi speciali, appalti pubblici e agevolazioni fiscali a sostegno delle imprese impegnate nei progetti nazionali in campo tecnologico; sviluppo di piccole e medie imprese specializzate e innovative attraverso il sostegno alla loro trasformazione digitale. La crescente attenzione al settore è testimoniata altresì dai costanti riferimenti all’innovazione tecnologica da parte dei leader cinesi nel corso delle sessioni di lavoro, nonché dalla partecipazione personale dello stesso Xi Jinping a varie riunioni dedicate al tema. In questo quadro Xi ha anche rivolto un forte appello alla provincia del Jiangsu – uno dei più importanti centri economici nazionali – ad assumere la guida del processo di integrazione tra tecnologia e industria. 

Una particolare attenzione è stata riservata anche al rapporto delle misure di sostegno e di riforma del settore delle scienze e dell’istruzione con l’innovazione tecnologica. Tra le misure previste: l’aumento della spesa per l’istruzione a livello centrale; l’incremento dei sussidi agli studenti; la lotta contro le disparità regionali e tra città e campagna; l’adeguamento della formazione professionale per migliorane il rapporto con le esigenze del mercato. In una serie di incontri con esperti e rappresentanti del settore dell’istruzione, Xi ha ribadito il ruolo cruciale del sistema educativo nel sostenere l’innovazione tecnologica e lo sviluppo dei talenti, chiedendo che tale sistema si allinei con le esigenze moderne anche attraverso la riforma della governance dell’istruzione. In tale ottica, un forte appello è stato rivolto per una maggiore collaborazione tra università, imprese e governi locali al fine di rafforzare il legame tra educazione e sviluppo economico e allo stesso tempo promuovere l’apprendimento permanente e la creazione di una società basata sulla conoscenza.  

Il progetto di bilancio prevede inoltre varie politiche di sostegno finanziario volte a migliorare la sanità pubblica e i servizi sanitari, ivi inclusa la medicina tradizionale cinese. Sono tra l’altro previste misure per incrementare i sussidi per l’assistenza sanitaria dei residenti urbani e rurali, sviluppare un sistema di assicurazione per l’assistenza a lungo termine, progetti pilota per migliorare l’assistenza agli anziani nelle aree rurali, e la creazione ed estensione di reti di sicurezza sociale per le popolazioni vulnerabili. A parte tali priorità, altri importanti temi emersi dai rapporti e dal dibattito di marzo, sono le forze armate cinesi e Taiwan.  

Per quanto riguarda il settore militare, nel rapporto di Li Qiang appare una sostanziale continuità rispetto all’anno precedente. Tre ambiti risultano particolarmente enfatizzati: la lotta contro la corruzione la cui gravità è esplosa proprio nel 2024 interessando parte dei vertici dell’Esercito popolare di liberazione; l’esigenza di sviluppare il sistema di informatizzazione e di applicazione delle nuove tecnologie, a cominciare dall’intelligenza artificiale, (obiettivi primari della leadership cinese nel settore militare); e la necessità di dotarsi di un nuovo approccio teorico militare che rispecchi gli sviluppi tecnologici.⁷ 

Quanto a Taiwan, il rapporto del premier cinese appare, quantomeno nel linguaggio, più attento al tema della cooperazione economico-culturale tra Pechino e Taipei, anche se nel corso degli ultimi mesi le tensioni sono persistite. In linea con questa impostazione, nel febbraio del 2025, Wang Huning, presidente della Cpcpc, durante la Conferenza di lavoro su Taiwan aveva sottolineato come, pur mantenendo ferma la posizione secondo cui l’isola fa parte della Cina, fosse necessario fare ogni sforzo per creare migliori condizioni per sostenere l’attività degli uomini d’affari e imprenditori taiwanesi nella Rpc e attrarre giovani cittadini dell’isola.⁸ 

Fig. 1 – Contenuto e linee di politica economica avanzate durante le Due sessioni in Cina (2021-2025) 

Dalla teoria alla pratica: un nodo da sciogliere 

L’implementazione – intesa come messa in pratica e realizzazione di un piano o un progetto – della ricca ed articolata produzione teorica cinese ha incontrato nel corso degli anni e continua ad incontrare non pochi problemi e difficoltà, come riconosciuto dagli stessi dirigenti del Pcc. Il primo problema da sottolineare è quello delle difficoltà da parte del governo centrale di ottenere informazioni accurate e tempestive circa la situazione nell’ambito di settori chiave economico-sociali. Tali difficoltà sono dovute essenzialmente al forte timore tra i funzionari di rango inferiore di poter incorrere in un qualsiasi tipo di rischio, come sanzioni o responsabilità personali. Questo clima di incertezza ha spesso alimentato una scarsa propensione e volontà all’iniziativa politica, ostacolando l’implementazione di progetti di riforma e soluzioni politiche innovative.  

Nel corso degli anni, il tentativo da una parte di mantenere un sostanziale controllo politico sul sistema economico e delle imprese, e dall’altra di rendere più snello e “amichevole verso il mercato” il processo decisionale, ha senza dubbio prodotto un’accelerazione dei tempi di tale processo. Tuttavia, ha anche creato difficoltà ed incertezze riguardo, ad esempio, l’effettiva consistenza delle riserve disponibili e la tracciabilità delle filiere produttive (diversi casi riguardano l’industria militare). Lo stesso Xi Jinping ha in più occasioni messo in guardia dalla creazione di sistemi decisionali paralleli e sovrapposti al fine di dare risposte ai problemi esistenti, mettendo in evidenza come ciò portasse a accrescere gli elementi di complessità e richiedendo con forza che si andasse sempre più verso un sistema pienamente integrato.⁹ Egli ha altresì messo l’accento sul fatto che in diversi casi i funzionari non hanno eseguito il loro dovere per paura di commettere errori. Questo problema, a parere di vari commentatori, appare almeno in parte legato alla forte campagna anti-corruzione, la quale da una parte ha purificato le fila del partito ma dall’altra ha “paralizzato” l’azione di numerosi quadri intimoriti dalla possibilità di finire sotto inchiesta. Da qui, i periodici richiami del leader cinese a prestare assoluta attenzione alle “tre distinzioni” (in cinese sange qufen): a) errori commessi per inesperienza; b) errori commessi in seguito a indicazioni non sempre chiare da parte dei superiori; c) errori frutto di violazioni coscienti e persistenti della disciplina e della legge. La situazione deve essere molto seria se lo scorso anno l’agenzia di stampa nazionale Xinhua ha deciso di pubblicare una sorta di vademecum per chiarire come comprendere le “tre distinzioni”, facendo appello a tutti i membri del partito ad avere uno spirito coraggioso ed innovativo al fine di affrontare e risolvere i problemi ed in particolare gli errori commessi da sé stessi e dagli altri.¹⁰ 

Conclusioni 

Come ha messo giustamente in luce Fasulo,¹¹ l’“effetto Trump” potrebbe in effetti far sì che Washington venga percepita come un attore inaffidabile o ostile, portando l’interesse europeo e asiatico a orientarsi verso Pechino, quantomeno sul piano economico: questo è e soprattutto può diventare un passaggio chiave per Pechino. Intervenendo il 30 aprile ad un simposio a Shanghai sul prossimo Piano 2026-2030 e sulle prospettive generali dello sviluppo economico e sociale della Cina, Xi Jinping ha posto l’accento sull’inderogabile bisogno di “gestire bene i nostri affari” garantendo allo stesso tempo sviluppo e sicurezza, portando attenzione ai rischi e alle sfide interne ed esterne e adattandosi alle mutevoli condizioni generali.¹² 

Pochi giorni prima, durante i lavori della sessione del Politburo presieduta dal leader cinese e dedicata ad un esame della situazione economica, era stato sottolineato come l’economia nel 2025 stesse dando segni di ripresa alimentando in tal modo la fiducia nel futuro. Allo stesso tempo, tuttavia, si era posta l’attenzione sul fatto che era indispensabile consolidare ulteriormente la ripresa senza sottovalutare la portata degli shock esterni. Le conclusioni generali hanno puntato sull’importanza di prepararsi per qualsiasi scenario futuro, anche il peggiore possibile, continuando nell’approfondimento del processo di riforma e, allo stesso tempo, operando in campo internazionale per sostenere il multilateralismo ed opporsi a qualsiasi forma di “bullismo” unilaterale.¹³ 

1. Si vedano in particolare: il sito web della Cpcpc; la voce del glossario preparato dal Center For Strategic Translation; e S. Tiezzi, “What is the CPPCC anyway?”, The Diplomat, 4 marzo 2025. 
2. Cfr. “The Outline of the 14^th Five-Year Plan for Economic and Social Development and Longe-Range Objectives Through the Year 2035 of the People’s Republic of China”, prepared by the National Development and Reform Commission (un dipartimento di livello ministeriale che ha il compito di assicurare la messa in pratica delle decisioni politiche prese dal Comitato centrale del Pcc; “The 14th Five-Year Plan of the People’s Republic of China—Fostering High-Quality Development”, Asian Development Bank, giugno 2021.  
3. Per il testo ufficiale inglese si veda: “China releases full text of government work report”.
4. Tra una sessione annuale e l’altra il Comitato permanente dell’Anp, composto dal presidente, da alcuni vicepresidenti e dal segretario generale, esercita il potere legislativo in nome dell’Assemblea.  
5. La Corte suprema del popolo e la Procura suprema del popolo sono i massimi organi nazionali che esercita rispettivamente il potere giudiziario e il potere di indagare e perseguire i reati: entrambe sono elette dall’Anp. 
6. Si vedano al riguardo tra gli altri: A. Huld, “Key Takeaways from China’s 2025 Two Sessions – Policy Priorities, Annual Budget, and Legislative Plans”, China Briefing, 19 marzo 2025; E. Green, M. Nouwens, “China’s Two Sessions, China’s Two Challenges”, International Institute for Strategic Studies, 1 aprile 2025; S. Kam, “China’s 2 Sessions: Slow Growth Collides With Tech Supremacy”, The Diplomat, 18 marzo 2025.
7. Sul tema delle forze armate cinesi si rimanda al recentissimo studio di S. Dossi, La muraglia d’acciaio. Le forze armate cinesi tra cambiamento e continuità, Bologna, Il Mulino, 2025
8. Wang Huning, “2025年对台工作会议在京召开. 王沪宁出席并讲话” (Aperta a Pechino la Conferenza di lavoro 2025 su Taiwan), Renmin ribao (Quotidiano del popolo), 27 febbraio 2025.
9. Si veda ad esempio il discorso del giugno 2024 durante una riunione del Politburo, reso noto proprio poche settimane prima delle Due sessioni di marzo dalla rivista teorica del Pcc, Qiushi (Cercare la verità), 15 febbraio 2025, con il titolo Jianquan quanmian cóngyán zhì dǎng tǐxì (Rafforzare e perfezionare un sistema completo e rigoroso di governance del partito)^, per una sintesi in inglese cfr, “Qiushi Journal Issue Preview: No. 2, 2025”, 24 gennaio 2025.  
10. Si veda il testo in cinese sulla pagina dedicata nel sito web del governo cinese.
11. F. Fasulo, “Effetto Trump: tutti alla corte di Xi, con cautela”, ISPI online, 18 aprile 2025.
12. “Xi stresses sound planning for economic, social development in 2026-2030”, Xinhua, 6 maggio 2025.
13. “Xi chairs CPC leadership meeting on economic situation and work”, Xinhua, April 25 2025.